Понятие «бюрократия» в дословном переводе на русский язык означает «власть стола». Оно имеет два аспекта: во-первых, особую систему принципов управления организацией и, во-вторых, слой управленцев, которые, применяя эти принципы на практике, под воздействием объективных условий извращают их, в результате чего возникает бюрократизация управленческого процесса.

Признаками ее являются: большое количество правил и инструкций, не нарушая которые, нельзя работать; предельная централизация принятия решений; изолированность работников; наличие сложных неформальных структур власти. Все это вкупе создает благоприятную почву для чиновничьего произвола.

Бюрократическое управление возникло еще в Римской империи. Ему присущи ясно обозначенные цели; четкое разделение труда между частями организации и отдельными людьми; наличие правовой регламентации деятельности; авторитет руководителя, основанный на должности; обязательные для всех правила и процедуры принятия решений.

Как уже говорилось, в 1916 г. Максом Вебером была сформулирована концепция «рациональной бюрократии». Последняя, по его мнению, характеризуется следующими основными признаками:

• отделенностью управляющих от собственников;
• глубоким разделением труда по функциональному принципу, то есть по отдельным направлениям деятельности, что позволяет использовать узких специалистов-экспертов;
• наличием канцелярии, или «бюро» (сегодня — офиса), являющегося материальной базой господства бюрократии, где собраны основные документы и откуда осуществляется процесс руководства;
• четким построением по иерархическому принципу, то есть, на основе ступенчатого подчинения; зависимостью числа уровней управления и руководителей от общего количества подчиненных;
• ответственностью каждого перед вышестоящими уровнями как за свои действия, так и за действия подчиненных;
• лояльностью работников по отношению к организации; обязанностью подчиняться распоряжениям руководителей и официальным ограничением их власти, расширение границ которой противоречит принципу «бюрократического авторитета»;
• системой обязательных правил, норм, формальных процедур, определяющих права, обязанности и ответственность работников, их поведение в конкретных ситуациях и служащих основой административного управления и контроля; координации деятельности. Строгое следование общим правилам, по мнению Вебера, призвано элиминировать возможные отклонения при выполнении заданий, вызываемые индивидуальными различиями, личными соображениями и эмоциями, тем самым способствовать одинаково справедливому отношению ко всем лицам, а следовательно развитию демократических принципов администрации;
• построением внутренней системы отношений на формальных началах — как взаимодействия между должностями, а не личностями;
• соответствием технической квалификации занимаемой должности, что ограждает служащих от произвола увольнений;
• подбором кадров по формальным признакам на конкурентной основе с последующим должностным повышением в зависимости от старшинства, стажа работы и достигнутых в предыдущем периоде результатов. Вебер считал, что это должно обеспечивать продвижение наверх самых квалифицированных работников, развивать среди служащих корпоративный дух, отождествление себя с организацией, стимулировать их интенсивную деятельность в ее интересах;
• поощрением сотрудников исключительно за техническую компетентность.

Все это вместе, по мысли М. Вебера, делает поведение сотрудников организации предсказуемым, помогает координации деятельности, повышает производительность труда, облегчает контроль.

Вебер видел в бюрократической форме администрации систему, превосходящую другие по своей точности, устойчивости, строгости, дисциплине подчинения и считал, что «полностью развитый бюрократический механизм выглядит по сравнению с другими организациями точно так же, как машина в сравнении с немеханическими формами производства». Главные достоинства бюрократии по Веберу состоят в быстроте, принятия решений, компетентности, стабильности, минимальной конфликтности, обеспечиваемой единоначалием. Поэтому он считал бюрократию необходимым и неуничтожимым атрибутом любой организации.

Развитие бюрократии и господство формальных принципов ее работы обусловлено естественным процессом специализации в сфере управления и лавинообразным увеличением объема информации. Это ведет к увеличению потребности в штабных специалистах, постоянному повышению их роли в организации, и одновременно усложнению контроля за ними, что увеличивает относительную самостоятельность бюрократии.

Бюрократическая организация внутренне противоречива. С одной стороны, чиновники компетентны, быстро действуют, готовы выполнять любой приказ, не взирая на лица; с другой стороны, при этом игнорируется специфика конкретной ситуации, действия осуществляются в соответствии с предписаниями, нарушение которых карается более строго, чем ошибки, ограничивается свобода поведения, преобладают формальные связи и отношения. Такое положение обусловлено особенностями самой организации и положением сотрудников в ней.

Во-первых, они являются наемными работниками, всецело зависимыми от своих руководителей.

Во-вторых, несмотря на формально жесткую структуру бюрократической организации, полномочия и ответственность внутри нее четко не разграничены, размыты, «распылены», достаточно условны, в результате чего возникают зоны, свободные от регулирования и контроля, где одинаково допустимым и законным считается любое решение.

Такая неопределенность укрепляет режим личной власти руководителей и возможность практически беспрепятственно вмешиваться в работу подчиненных, вынужденных беспрекословно исполнять их распоряжения. Причем, с ростом должностного положения руководителей в управленческой структуре их безнаказанность и безответственность возрастают.

В-третьих, личный вклад сотрудников в общий результат не может быть объективно измерен и оценен. Это обусловлено как обезличенным характером деятельности, в которой нивелируются и растворяются индивидуальные усилия каждого, так и способом самой оценки. Последняя осуществляется руководителем на основе формальных показателей, а то и вовсе без них, и во многом зависит от его личных симпатий или антипатий, а, следовательно, весьма субъективна. В то же время, такая оценка в решающей степени определяет судьбу сотрудника.

Эти обстоятельства накладывают определенный отпечаток на поведение сотрудников бюрократической организации всех рангов.

Прежде всего оно характеризуется стремлением сохранить любой ценой, порой даже путем преступления, должность как основной и чаще всего единственный источник существования. Поэтому чиновник противятся любым, даже самым полезным изменениям в организации. И это не случайно, ибо как специалисты они практически полностью дисквалифицированы.

Не только рядовые исполнители, но и менеджеры в угоду безопасности и экономии времени стремятся выполнить свою работу с помощью набора формальных стандартизованных приемов и методов, избавляющих от необходимости думать; слепо подчиняются желаниям руководства, ориентируются в работе на внешний эффект, достижение которого в первую очередь оценивается и поощряется. Это приводит к выбору не лучших решений, блокированию или фальсификации любой жизненно важной информации, если она опасна для их положения.

Стремясь упрочить его и показать собственную незаменимость, работники аппарата управления придумывают для себя дополнительные виды деятельности, абсолютно бесполезные с точки зрения реальных целей организации, но обеспечивающие им должностной рост. Связано это с тем, что для их осуществления возникает потребность в новых исполнителях, над которыми прежние уже становятся руководителями, а их бывшие начальники поднимаются еще на одну ступень по служебной лестнице.

В то же время, отсутствие объективных критериев оценки сотрудников приводит к тому, что людей, достигших уровня некомпетентности, которым закрыт путь на верхние должности, никто не решается отправить на нижние или на пенсию, и их начинают перемещать по горизонтали.

Аппаратчики укрепляют свои позиции также с помощью сложной и запутанной системы норм, правил, которые заменяют прямую власть и снижают конфликтность (являясь по своей сути приказами, они по форме безличны и касаются в равной мере всех). Правилами заслоняются как щитом; на них нельзя обидеться; с их помощью легче выполнять распоряжения даже нелюбимого руководителя; в то же время, от них можно отступать и идти на уступки.

Сотрудники бюрократической организации защищают себя и круговой порукой, действующей в рамках неформальных объединений. Руководство в таких условиях оказывается по существу изолированным от реальной жизни организации, слабо представляет себе истинное положение дел в ней, а поэтому не способно выработать правильную стратегию и целенаправленно действовать в соответствии с ней, зачастую творя произвол.

Западные специалисты выделяют две категории аппаратчиков — добросовестных и своекорыстных. Первые искренне верят в свою незаменимость, считают, что действуют во имя общих интересов, хотя к интересам каждого в отдельности относятся безразлично; вторых волнуют только личные проблемы, ради решения которых они готовы идти на все.

В итоге возникает бюрократизация управления, характеризующая способ функционирования аппарата, обусловленный не личными качествами сотрудников (последние могут только усиливать или ослаблять проявление ее тенденций), а особенностями их положения в нем.

В этих условиях результат управленческой деятельности оказывается зависимым не столько от объективных, сколько от субъективных факторов, и прежде всего личных способностей руководителей их заинтересованности в достижении целей организации.

Положение усугубляется тем, что в бюрократических организациях отсутствует объективный механизм выявления, анализа и ранжирования реальных и потенциальных проблем (в результате многие из них игнорируются, или вообще остаются неизвестными), определения приоритетов в деле их решения, оптимальных сроков, применяемых методов.

Все это приводит к замедленным, а то и ошибочным реакциям на изменение ситуации и снижению общей эффективности процесса управления.

Бюрократический подход к управлению мог с определенной степенью успеха осуществляться применительно к организациям, напоминающим по своей сути армейские подразделения, где люди являются «винтиками» и их индивидуальность игнорируется: гигантским фирмам и государственным учреждениям, Но ¦ для рыночной организации он оказался непригодным, ибо сковывал свободу ее действий в меняющихся условиях и не позволял полностью реализовывать имеющиеся возможности.

Уничтожить бюрократию нельзя, хотя бы потому, что управленцы все же нужны; нельзя заставить ее не быть бюрократией; ее можно лишь в какой-то степени держать «в узде», ослабляя или предотвращая некоторые негативные проявления и последствия ее господства.